中国个人所得税制度是如何创建的

500 2021-10-09 16:00:26

2020年9月10日是中华人民共和国个人所得税正式颁布实施40周年,40年来个人所得税既可谓是中国税收制度更革的先驱和先导,又经常承担财政和社会改革的先期探测器的作用。其实中华人民共和国的个人所得税制度的创建早在1949年就开始了,从1949始议个人所得征税、1952年再议开征个人所得税和1956年个人所得税开征前“叫停”,最后到1980年《中华人民共和国个人所得税法》公布实施和逐步完善,经历了一个曲折的过程。

   

一、新中国成立初期始议个人所得征税

   

中国的所得税制度始议于清朝末期,民国时期公布并实施了相关的法规,但是未能顺利推行。新中国成立前后,在全国统一的新税制建立以前,根据中共中央的指示,老解放区暂时可以继续按照自定的税法征税,来不及制定新税法的新解放区可以暂时沿用旧中国实行过的一些可以利用的税法征税,其中包括对个人所得的征税。

   

1949年11月24日至12月9日,中央人民政府政务院财政经济委员会和财政部在北京召开首届全国税务会议,确定了统一全国税政的方针和拟出台的主要税法的基本方案,其中包括对个人所得征税的方案,并得到了中共中央的肯定。 

1950年1月30日,政务院发布新中国税制建设的纲领性文件──《关于统一全国税政的决定》,附发《全国税政实施要则》。要则中规定,暂定全国统一设置14种税收,其中涉及个人所得的有工商业税、存款利息所得税和薪给报酬所得税。 

    1.工商业税包括营业税和所得税两个部分,其中所得税的征税对象为工商营利事业的所得,纳税人为非公营工商企业和个体经营者,采用5%至30%的21级全额累进税率。后来正税与附加合并计征,上述税率相应改为5.75%至34.5%,并有加成征收的规定。1958年税制改革以后,此税的营业税部分并入工商统一税,所得税部分遂成为一个独立的税种,称工商所得税,纳税人仅限于部分非国营企业和个体经营者。1963年,国务院规定个体经济适用7%至62%的14级全额累进税率,高收入者可以加成征收。

    2.利息所得税的征税对象为存款、证券利息等利息,纳税人为利息所得者,税率为5%。由于征税范围逐渐缩小、银行降息等原因,此税自1959年起停征。

    3.薪给报酬所得税的征税对象是工资、薪金和劳务报酬,根据中共中央调整税收、酌量减轻民负的决定,1950年6月结束的二届全国税务会议决定暂不开征此税。

1952年,中国的经济、财政状况明显好转。同年11月,四届全国税务会议再次研究开征个人所得税问题。12月26日,政务院总理周恩来主持召开政务院政务会议,听取并批准了财政部提交的关于税制改革方案的报告,其中包括1953年开征个人所得税的内容。上述方案公布以后,一度引起了有关方面的强烈反应,进而引起了一场涉及政治、震动高层的风波,中共中央主席毛泽东严厉批评了这次税制改革,从而影响了改革方案的实施,开征个人所得税的计划未能落实。

   

1955年8月,五届全国税务会议提出了1956年开征个人所得税的建议。同年11月24日,中共中央政治局委员、国务院副总理陈云在中共中央召开的关于资本主义工商业改造的会议上的总结讲话中要求财政部立即草拟个人所得税的章程。12月30日,中共财政部党组向中共中央和毛主席报送了《关于工商税制建设和对国营企业推行周转税等问题的请示报告》,其中建议1956年开征个人所得税,并得到了中共中央政治局的原则批准。

  

 据此,1956年初,财政部税务总局抓紧了开征个人所得税的准备工作,计划是当年第二季度开征。不料情况突变:5月26日,财政部批复税务总局:“关于准备开征个人所得税的问题,中央决定此税推迟到第二个五年计划时期再考虑开征。”

  

二、为什么新中国成立后31年没有开征个人所得税 

新中国成立以后31年没有开征个人所得税,可能有下列主要原因: 

第一,由于当时中国实行高度集中的计划经济,经济发展的水平一直比较低,个人就业和收入分配制度简单,个人从业和收入来源几乎是单一的,党政军机关、企业和事业单位干部、职工的收入基本上是其所在单位支付的工资,农民的收入基本上是所在农业生产单位分配的农业产品和少量现金,个人收入水平普遍较低;人们之间的收入差距不太大,一般干部、职工每月的工资只有几十元,高级干部每月的工资也不过一百多元到六百多元(后来最高工资降至每月五百多元)。此外,当时个人生活中依然存在一定的供给制因素。 

第二,由于当时中国实行生产资料公有制为主体的经济制度,严格限制非公有制经济的存在和发展,私营、个体经济和个人资产都很少。特别是对生产资料所有制的社会主义改造完成以后,非公有制经济在经济总量中所占的比重已经不足1%。由于没有证券、房地产等市场,个人也没有相应的投资渠道,储蓄存款及其利息收入也很少;公债自1959年以后也陆续停止发行。所以,个人的经营、投资收入也很少。 

第三,基于当时中国的生产资料所有制结构、财政分配体制和税制结构,国家的经济以国营经济为主体;政府财政收入最主要的来源是国营企业上缴的利润,税收收入占财政收入的比重比较小;税收收入以国内销售环节征收的商品税收入为主体,所得税收入占税收总额的比重很小,其中个体经济缴纳的所得税所占的比重更是微乎其微。 

第四,基于当时的国际环境,中国的对外交往十分有限,外国人来源于中国的所得和中国人从境外取得的所得都很少,国际所得税关系问题几乎可以忽略。 

第五,当时中国在政治上、理论上对于个人所得税的认识都有一些偏面性,如曾经认为个人所得税只是资产阶级剥削劳动人民的一种手段,甚至把中国不征收个人所得税作为社会主义的优越性宣传,宪法中关于公民纳税义务的条文也被删除。

此外,当年没有开征个人所得税可能与顶层领导的某些看法有关。例如,1953年2月9日,毛泽东在修改财政部报送的一份报告时曾经加写道:“个人所得税是一切财政制度上了轨道的国家都实行的,这不但是为了国家的收入,而且是为了养成国民对于国家事业的关心的一种物质的表现。”这段话精辟地指出了个人所得税的重要性,但是后来删除了。再如,1956年4月10日,毛泽东在会见外宾时说:我们现在没有所得税(指个人所得税,下同——笔者注),因为大家的收入还不多。所得税制度是进步的,我们将来要采用的。不仅对资本家要收所得税,对工人、农民和机关人员也要收所得税。目前我们的薪水不算多,不过因为物价低,市场稳定,还可以过得去。

   

三、1980年《中华人民共和国个人所得税法》诞生 

 1978年12月中共十一届三中全会召开以后,中国开始实行改革开放政策。为了解决对来华工作的外国人和香港、澳门同胞(后来增加了台湾同胞)的所得征税问题,有利于引进人才、维护国家主权和经济利益,遵从国际惯例,财政部从1978年底开始研究建立个人所得税制度的问题,1979年开始起草税法。 

1980年9月10日,第五届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国个人所得税法》。同日,叶剑英签署中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会委员长令第十一号,将该法公布施行。这是新中国成立以后制定的第一部个人所得税法,也是中国改革开放以后制定的第一批税法之一。

   

个人所得税法中规定:个人所得税的纳税人为在中国境内居住满1年,从中国境内、境外取得所得的个人和不在中国境内居住或者在中国境内居住不满1年,从中国境内取得所得的个人;征税对象包括工资、薪金所得,劳务报酬所得,特许权使用费所得,利息、股息和红利所得,财产租赁所得和经中国财政部确定征税的其他所得6类;工资、薪金所得适用5%至45%的7级超额累进税率,其他5类所得适用20%的税率。

   

今年107周岁的四川省税务局退休干部周仁庆先生是中国税务系统的“国宝级”专家,当年曾经借调财政部,参加个人所得税法起草等工作,他对起草这部税法时的不少情况记忆犹新。例如,国务院副总理谷牧曾经问他,工资、薪金所得每月减除费用800元是怎么得出的,他回答是根据国外个人所得税的计算方法,参考了四十多个国家的有关资料以后测算得出的。

   

四、1980年以来个人所得税法的完善

  

 个人所得税法公布40年以来,先后于1993年、1999年、2005年、2007年、2011年和2018年七次修正,其中1993年、2018年的改动比较大,前者统一了内外不同的个人所得征税制度,适应了建立社会主义市场经济体制、统一税法、公平税负和简化税制的需要;后者改变了征收模式,使中国的个人所得税征收模式与绝大多数国家大体一致,税负更加合理。

   

与1980年个人所得税法相比,现行个人所得税法调整了居民个人和非居民个人的标准,增加了经营所得、财产转让所得等征税项目,采用了按年综合征收为主的征税模式,调整了部分税前扣除规定和税率,完善了征收管理方面的制度,税负普遍大幅度降低。

   

1981年,中国的个人所得税收入只有520万元,不足全国税收收入的万分之零点八,还不如城市房地产税和屠宰税之类的杂税。随着经济快速发展、个人收入逐渐增多和税制、税收管理逐步完善,2019年中国的个人所得税收入已经到达10388.5亿元,占全国税收收入的6.6%,位居全国18种税收第四名。同时,个人所得税对于调节个人收入发挥了重要的作用。

随着中国经济社会环境的不断变化,个人所得税承担的社会经济调节功能也会越来越被重视。正如第一代领导人所指出的那样,“所得税制度是进步的”,必须要让这种进步的税收制度起到推动社会进步的作用。

(作者系中国法学会财税法学研究会副会长)

 

(作者:刘佐 编辑:李靖云)